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Studio Legale Asssociato Corsinovi Mammana
Studio Legale Asssociato Corsinovi Mammana
Con la Delibera n. 318 del 29 luglio 2026, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato in via definitiva il Catalogo dei rischi corruttivi e delle misure di prevenzione nel settore sanitario, elaborato con l’obiettivo di fornire alle aziende e agli enti del Servizio Sanitario Nazionale uno strumento operativo per l’individuazione e la gestione dei principali rischi di maladministration e corruzione.
L’intervento di ANAC nasce dalla particolare complessità del settore sanitario, caratterizzato dalla contemporanea presenza di interessi pubblici e privati e da una fitta rete di rapporti tra amministrazioni, professionisti sanitari, industria farmaceutica, produttori di dispositivi medici, strutture private e altri operatori economici. La tutela della salute, inoltre, rende particolarmente rilevanti i profili di trasparenza, indipendenza e imparzialità delle decisioni.
Il documento individua otto principali aree di rischio, articolando l’ultima in tre specifici sotto-ambiti:
i) rapporti con gli erogatori privati,
ii) attività di vigilanza,
iii) attività libero-professionale e liste di attesa.
La regolamentazione del sistema sanitario costituisce una prima area di particolare esposizione al rischio, in quanto le decisioni relative ad autorizzazione, selezione e accreditamento possono incidere direttamente sull’accesso al mercato sanitario e sull’allocazione di risorse pubbliche.
Uno dei principali rischi riguarda l’abuso dell’autonomia professionale del medico, finalizzato a favorire determinati prodotti o prestazioni sulla base di pressioni o incentivi esterni. Il rischio può essere accentuato dalla presenza di regolamenti interni non aggiornati o non adeguatamente applicati.
ANAC indica pertanto come misure prioritarie il rafforzamento dell’interoperabilità dei sistemi informativi, la predisposizione di report sulle prescrizioni, l’analisi delle anomalie prescrittive, i controlli amministrativi e una regolamentazione trasparente dei rapporti tra strutture sanitarie, informatori scientifici e imprese farmaceutiche.
Particolare attenzione è dedicata anche all’accreditamento dei professionisti sanitari, rispetto al quale il rischio consiste nel rilascio o rinnovo dell’accreditamento in assenza dei requisiti effettivamente richiesti. Le misure comprendono verifiche periodiche, criteri oggettivi e misurabili, rotazione dei funzionari responsabili e formazione del personale.
La ricerca biomedica e la sperimentazione clinica rappresentano, secondo ANAC, un settore particolarmente sensibile per l’elevato valore economico degli interessi coinvolti, per la stretta interazione tra settore pubblico e industria privata e per l’elevato livello di discrezionalità tecnica e scientifica.
I principali rischi riguardano la gestione dei proventi delle sperimentazioni, i conflitti di interesse dei componenti dei Comitati Etici e dei ricercatori, l’utilizzo dei fondi di ricerca, la pubblicazione dei risultati e la gestione dei pazienti.
Con riferimento ai proventi delle sperimentazioni, il rischio principale consiste nell’eccessiva discrezionalità nella loro attribuzione o auto-attribuzione. ANAC suggerisce l’adozione di regolamenti aziendali che definiscano preventivamente criteri trasparenti per la distribuzione dei ricavi netti, il monitoraggio da parte della funzione anticorruzione, la definizione di tempi standard e la verifica dell’effettiva titolarità delle imprese sponsor.
Il conflitto di interessi costituisce un ulteriore elemento centrale. È prevista l’adozione di dichiarazioni annuali da parte dei componenti dei Comitati Etici e dei ricercatori, con indicazione degli eventuali interessi diretti o indiretti nei confronti dell’industria. La trasparenza deve riguardare anche consulenze, sponsorizzazioni, borse di studio, partecipazioni a comitati scientifici e altri rapporti economicamente rilevanti.
L’Autorità individua alcune possibili misure da adottare:
Dichiarazione di assenza di conflitto di interessi
Rilascio di dichiarazione di assenza di conflitto e relativa previsione nei codici di comportamento, da aggiornare annualmente, per rafforzare la trasparenza nel complesso sistema di interrelazioni interprofessionali e interistituzionali di cui è connotata l’organizzazione sanitaria.
Il medico o ricercatore deve sottoscrivere, quindi, sotto la propria responsabilità, un modulo in cui dichiara l’assenza di interessi diretti o indiretti con l’industria o, se presenti, ne specifica la natura. Essa deve riguardare anche parenti e affini, possibili interessi finanziari e non, ricomprendendo anche consulenze, sponsorizzazioni per convegni, borse di studio, partecipazione a comitati scientifici o relazioni lavorative dirette.
La mancata dichiarazione può comportare la nullità di contratti o incarichi nonché responsabilità disciplinari.
Data Sharing
Condivisione e pubblicazione dei dati grezzi (raw data) per verifiche indipendenti sugli esiti delle sperimentazioni;
Implementazione di registri sanitari elettronici, blockchain, per le transazioni e controlli sulla trasparenza assicurata dalle aziende farmaceutiche e dalle strutture sanitarie (es. ospedali) rispetto ai trasferimenti di valore.
La legge n. 62/2022, nota anche come Sunshine Act, introduce specifici obblighi di comunicazione con finalità di prevenzione e contrasto della corruzione nel settore sanitario.
In particolare, le imprese produttrici, italiane e straniere, di beni e servizi medicali che intrattengono rapporti con soggetti operanti nel settore della salute o con organizzazioni sanitarie sono tenute a comunicare ogni erogazione di denaro, beni, servizi o altri benefici.
Destinatari delle comunicazioni
Gli obblighi si estendono anche agli accordi che comportano benefici diretti o indiretti, quali la partecipazione a conferenze, eventi formativi e comitati scientifici.
Registro “Sanità trasparente”
I dati e le informazioni comunicati sono inseriti e pubblicati nel registro pubblico elettronico denominato “Sanità trasparente”, istituito presso il Ministero della salute. Il registro è liberamente consultabile e dotato di funzioni di ricerca ed estrazione dei dati secondo gli standard degli open data.
Con riferimento ai fondi assegnati per la ricerca, particolare attenzione è posta al rischio di finanziamenti occulti, pagamenti impropri, ghost writing e condizionamento dei risultati della ricerca. Tra le misure assumono rilievo la condivisione dei dati grezzi, la trasparenza dei trasferimenti di valore e gli obblighi previsti dalla disciplina della “Sanità trasparente”.
Per la gestione dei fondi di ricerca vengono indicati, tra gli altri, la mappatura dei processi a rischio, la segregazione delle funzioni, la pubblicazione dei dati di spesa, la formazione etica, la tutela del whistleblower e l’adozione di regolamenti interni sui costi ammissibili e sui relativi controlli.
Un ulteriore presidio riguarda la pubblicazione degli studi clinici e dei relativi risultati, attraverso la registrazione preventiva dei trial, la pubblicazione dei risultati indipendentemente dall’esito e la condivisione dei dati.
Infine, la gestione dei pazienti deve essere caratterizzata da criteri trasparenti di inclusione ed esclusione, tracciabilità dei pagamenti, audit, digitalizzazione dei dati, controlli sul consenso informato, whistleblowing e formazione continua.
3. Marketing e promozione di farmaci, dispositivi e altre tecnologie sanitarie
Il marketing e la promozione di farmaci e dispositivi costituiscono un’area di rischio connessa soprattutto alle asimmetrie informative tra industria e professionisti sanitari.
ANAC individua come principali fattori di rischio i regali e benefici economici, le consulenze fittizie, le sponsorizzazioni, il condizionamento delle prescrizioni, la manipolazione delle specifiche tecniche dei dispositivi e la diffusione di informazioni non corrette o non adeguatamente fondate su evidenze scientifiche.
Le misure proposte comprendono il monitoraggio delle prescrizioni, la mappatura dei processi decisionali, la disciplina dei rapporti con le imprese, la tracciabilità degli incontri tra medici e informatori scientifici, la regolamentazione di consulenze, sponsorizzazioni e omaggi e la pubblicazione dei trasferimenti di valore.
4. Appalti
Gli appalti costituiscono una delle aree maggiormente esposte al rischio corruttivo nel settore sanitario, per effetto dell’elevata rilevanza economica delle commesse, della complessità tecnica dei beni e servizi, della discrezionalità e delle asimmetrie informative.
ANAC sottolinea che il rischio può manifestarsi in tutte le fasi del ciclo di procurement: programmazione, progettazione, scelta dell’operatore economico, esecuzione e controllo. Per tale ragione assume rilievo la mappatura dell’intero ciclo contrattuale e l’utilizzo di indicatori di rischio – KRI (Key Risk Indicators) – idonei a intercettare anomalie.
Tra i principali rischi vengono individuati gli acquisti non necessari, il frazionamento artificioso degli affidamenti, l’uso improprio di comodati e donazioni, l’errata qualificazione dell’infungibilità, la manipolazione dei capitolati, la selezione preferenziale degli aggiudicatari, la collusione tra concorrenti, la violazione del principio di rotazione, le revoche improprie, le varianti ingiustificate, le proroghe e i rinnovi illegittimi.
Particolare rilievo assume la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, che consente una maggiore conoscibilità dei dati attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici e rafforza trasparenza, tracciabilità e controllo.
Nella fase di programmazione occorre documentare adeguatamente il fabbisogno, evitare sovradimensionamenti e ricorso a procedure in deroga determinati da carenze programmatorie e utilizzare sistemi di analisi e benchmark.
Il frazionamento artificioso deve essere contrastato mediante indicatori di anomalia, analisi degli affidamenti prossimi alle soglie, monitoraggio degli operatori più ricorrenti e controlli a campione.
Particolare attenzione è dedicata anche a comodati, donazioni e valutazioni in prova, che devono essere accompagnati da trasparenza, motivazione, verifica dell’interesse pubblico e assenza di indebiti vincoli concorrenziali.
Nella progettazione della gara assumono rilievo la motivazione dei requisiti, le dichiarazioni sul conflitto di interessi, i protocolli di legalità e la documentazione dei criteri di valutazione. Nella selezione devono essere garantiti rotazione, parità di trattamento e criteri oggettivi, contrastando anche eventuali fenomeni collusivi.
Durante l’esecuzione, invece, devono essere monitorate varianti, revoche, proroghe, rinnovi e conformità delle prestazioni, assicurando controlli interni, tracciabilità finanziaria e applicazione trasparente delle penali.
Un’attenzione specifica è infine riservata alla gestione dei conflitti di interesse negli appalti sanitari, attraverso dichiarazioni, procedure aziendali, controlli a campione, formazione e codici di comportamento.
5. Distribuzione e stoccaggio di prodotti
La gestione e lo stoccaggio dei farmaci e dei dispositivi medici rappresentano un’area di rischio già individuata dal PNA 2015 e caratterizzata da specifiche vulnerabilità connesse alla natura dei prodotti e alla complessità della relativa gestione.
I rischi riguardano principalmente sottrazioni, peculato, favoritismi nella distribuzione, gestione non trasparente delle scorte e distribuzione non conforme.
Le misure comprendono la programmazione condivisa dei fabbisogni, inventari aggiornati, gestione informatizzata del magazzino, tracciabilità delle movimentazioni e del ciclo terapeutico, controlli periodici, report sui consumi e integrazione dei sistemi informativi.
Un ulteriore rischio è rappresentato dall’utilizzo di prodotti contraffatti o con standard inadeguati, nonché dal riconfezionamento di prodotti già utilizzati o scaduti. ANAC suggerisce protocolli per verificare la provenienza dei farmaci, specifiche misure di sicurezza e formazione del personale.
6. Gestione delle risorse finanziarie
La gestione delle risorse finanziarie è individuata come area particolarmente sensibile per il rischio di utilizzo illecito o distrazione di fondi pubblici. La prevenzione richiede un approccio integrato, fondato sulla collaborazione tra uffici contabili, direzioni strategiche e funzione di prevenzione della corruzione, nonché su adeguati percorsi formativi.
Un primo ambito riguarda il patrimonio immobiliare, rispetto al quale i rischi comprendono il sottoutilizzo dei beni, alienazioni o locazioni a condizioni svantaggiose, conflitti di interesse, trattative private non trasparenti e scostamenti anomali tra valore, prezzo e ricavato.
Le misure includono la pubblicazione delle informazioni sugli immobili, la trasparenza delle procedure di valorizzazione e dismissione, le dichiarazioni di assenza di conflitti di interesse, un’adeguata pubblicità delle procedure e l’informatizzazione delle trattative private.
Ulteriori rischi riguardano la falsificazione delle richieste di rimborso e delle fatture, la liquidazione di prestazioni non verificate e la registrazione di dati contabili non corretti. ANAC richiama la necessità di completa tracciabilità dei flussi finanziari, del Percorso Attuativo di Certificabilità e del rafforzamento del monitoraggio finanziario.
Un ulteriore presidio riguarda la corretta gestione delle anagrafi degli assistiti, attraverso sistemi informativi integrati, verifiche periodiche, audit, rotazione del personale e completa tracciabilità delle modifiche.
Infine, anche la gestione degli eventi di decesso e delle strutture mortuarie deve essere sottoposta a specifici controlli, in ragione del rischio di indebite segnalazioni a imprese funerarie o di richieste di compensi e regali.
7. Gestione delle risorse umane
La gestione delle risorse umane rappresenta un’area nella quale fenomeni corruttivi e di maladministration possono incidere direttamente sulla qualità dell’assistenza.
Il rischio principale riguarda la selezione arbitraria del personale e delle posizioni dirigenziali, attraverso procedure condizionate da relazioni personali o politiche, requisiti costruiti ad hoc, eccessiva discrezionalità delle commissioni o attribuzione di punteggi non coerenti.
Le misure comprendono la coerenza tra fabbisogno e programmazione aziendale, la limitazione degli incarichi temporanei, la trasparenza delle commissioni, la verifica delle incompatibilità e dei conflitti di interesse, criteri di valutazione predeterminati e pubblicazione degli atti.
Particolare attenzione viene riservata agli incarichi libero-professionali continuativi, soprattutto quando il professionista opera contemporaneamente presso strutture private accreditate. I rischi riguardano incompatibilità, conflitti di interesse, spostamento della domanda dal pubblico al privato e utilizzo improprio delle informazioni sulle liste di attesa.
Ulteriori fattori di rischio sono costituiti dalla rimozione arbitraria del personale, dall’utilizzo improprio delle sostituzioni, dalle indebite influenze sulle attività lavorative e dall’assenteismo. Le misure proposte comprendono trasparenza delle sostituzioni, criteri comparativi, rotazione, segregazione delle funzioni, formazione, codici di comportamento e controlli informatizzati sulle presenze.
L’Autorità richiama infine la necessità di contrastare l’abusivismo nelle professioni sanitarie mediante verifiche rigorose dei titoli abilitativi e trasparenza delle autorizzazioni, degli accreditamenti e dei contratti.
8. Erogazione dei servizi sanitari
L’erogazione dei servizi sanitari rappresenta l’area conclusiva e, per molti aspetti, quella nella quale i rischi corruttivi assumono una particolare rilevanza perché incidono direttamente sulla qualità delle prestazioni e sull’accesso dei cittadini alle cure.
8.1. Rapporti con enti autorizzati ed accreditati
Il rapporto tra Regioni, aziende sanitarie ed erogatori privati si articola nelle fasi di autorizzazione, accreditamento e stipula dei contratti e costituisce una specifica area di rischio.
Nella determinazione dei fabbisogni prestazionali, il rischio consiste nella manipolazione dei volumi assistenziali per favorire determinati operatori privati, incidendo sull’accreditamento e sull’assegnazione dei budget. Le misure riguardano criteri trasparenti di determinazione del fabbisogno, pubblicazione dei relativi dati, verifica della capacità produttiva interna e controlli sui requisiti autorizzativi.
La fase di accreditamento presenta rischi connessi alla manipolazione delle verifiche, al rilascio o rinnovo dell’accreditamento a strutture prive dei requisiti, all’attribuzione di budget non giustificati, alla gestione pilotata delle pratiche e all’alterazione dei verbali ispettivi.
ANAC propone piani di controllo di primo e secondo livello, check-list, rotazione dei funzionari, formazione, canali di segnalazione, tempistiche certe, ispezioni periodiche e procedure standardizzate.
Particolare rilievo assume la gestione del conflitto di interessi dei soggetti incaricati delle verifiche, attraverso rotazione dei team ispettivi, dichiarazioni preventive di assenza di conflitti e controlli sulle dichiarazioni.
Nella fase contrattuale, i rischi riguardano la selezione pilotata del contraente, budget sovrastimati, clausole contrattuali inique, mancata verifica dei requisiti e fatturazione di prestazioni non effettuate. Le misure comprendono motivazione delle procedure, rotazione dei RUP, benchmark delle tariffe, contratti standard, controlli sui requisiti, auditing clinico e verifiche informatiche incrociate.
8.2. Attività di vigilanza, controllo, ispezione e sanzioni
Le attività di vigilanza, controllo, ispezione e sanzione costituiscono un’area particolarmente delicata perché comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti di strutture, professionisti e operatori economici.
I rischi comprendono il trattamento preferenziale di determinati operatori, controlli meno rigorosi, omissioni nella contestazione delle irregolarità, preavvisi degli accessi ispettivi, falsificazione degli esiti, alterazione della documentazione e ritardi intenzionali nei procedimenti sanzionatori.
ANAC indica come principali misure la standardizzazione delle procedure ispettive, l’utilizzo di verbali e check-list, la rotazione del personale, la completa tracciabilità dell’attività di controllo, la formazione etico-professionale e la tutela dei whistleblower.
8.3. Attività libero professionale e liste di attesa
L’attività libero-professionale intramoenia, soprattutto in relazione alle liste di attesa, rappresenta un’ulteriore area di rischio, in quanto può generare posizioni di privilegio, vantaggi economici indebiti e distorsioni nell’accesso alle prestazioni.
I principali rischi riguardano false dichiarazioni per ottenere l’autorizzazione, favoritismi nel rilascio dell’autorizzazione, svolgimento dell’attività intramoenia in violazione delle regole, trattamenti preferenziali dei pazienti e manipolazione delle liste di attesa o delle classi di priorità.
Le misure previste comprendono un regolamento aziendale sull’attività libero-professionale, verifiche periodiche dei requisiti, tracciabilità dei volumi di attività, sistemi informatici di gestione, trasparenza delle tariffe e dei professionisti, controlli sull’effettivo rispetto dell’orario istituzionale e monitoraggio dei processi di prenotazione, pagamento ed erogazione.
Particolarmente importante è il rafforzamento della tracciabilità delle liste di attesa mediante sistemi informatizzati unici, il tracciamento di ogni modifica e la pubblicazione dei criteri di formazione delle liste, dei tempi previsti e dei tempi medi effettivi.
La prevenzione deve inoltre essere supportata da codici di comportamento specifici, formazione continua e indicatori comparativi capaci di evidenziare eventuali scostamenti significativi tra i tempi delle prestazioni istituzionali e quelli dell’attività intramoenia.
Considerazioni conclusive
Il Catalogo ANAC introduce, nel settore sanitario, un modello di prevenzione caratterizzato da una progressiva concretizzazione del rischio corruttivo, che non viene più considerato esclusivamente in relazione ai tradizionali procedimenti amministrativi, ma viene analizzato lungo l’intero ciclo di funzionamento dell’organizzazione sanitaria.
L’impostazione dell’Autorità evidenzia come la prevenzione debba essere costruita attraverso la combinazione di regolamentazione interna, segregazione delle funzioni, rotazione, trasparenza, digitalizzazione, tracciabilità, controlli, formazione e gestione dei conflitti di interesse.
Un elemento particolarmente significativo è il ricorso a dati, sistemi informativi e indicatori di anomalia per passare da un modello prevalentemente documentale a un sistema di prevenzione maggiormente orientato al monitoraggio continuo dei processi.
Per le aziende e gli enti del SSN, il Catalogo costituisce quindi una base concreta per aggiornare la mappatura dei processi, individuare gli eventi rischiosi, definire misure proporzionate e verificabili e tradurre tali presidi nella sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO.
In questa prospettiva, la principale indicazione operativa che emerge dal documento è quella di evitare un approccio meramente formale alla prevenzione della corruzione: le misure devono essere collegate ai processi effettivamente svolti, accompagnate da responsabilità definite, indicatori di monitoraggio e adeguati strumenti di controllo. Il Catalogo, infatti, è espressamente concepito come uno strumento di supporto alla programmazione delle misure di prevenzione da parte degli enti del SSN.
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